Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelmaan on kirjattu tavoitteeksi toteuttaa valtionhallinnon tuottavuusohjelma, jolla tuetaan hallituksen julkisen talouden kestävyystavoitetta. Valtion virastoissa ja laitoksissa suunnitellaan parhaillaan organisaatiokohtaisia tuottavuusohjelmia, joiden pohjalta tullaan laatimaan hallinnonalojen tuottavuusohjelmat. Muistelen tässä artikkelissani Matti Vanhasen I hallituksen tuottavuusohjelman toimeenpanoa ja vaikutuksia. Lisäksi ennakoin ja pohdin tulevan toisen tuottavuusohjelman mahdollisia sisältöjä ja painotuksia.
Tuottavuusohjelma 1.0: Tuottavuus kasvaa henkilöstöä vähentämällä
Pääministeri Matti Vanhasen I hallituksen ohjelmassa vuonna 2003 tavoitteeksi asetettiin julkisen hallinnon ja palvelujen saatavuuden, laadun, tuottavuuden ja tehokkuuden lisääminen. Tuottavuuden kehittämiselle asetettuja tavoitteita tarkennettiin erillisessä tuottavuuden toimenpideohjelmassa. Ohjelman keinovalikoima oli laaja, mutta käytännön toteutuksessa eniten huomiota sai henkilöstöresurssien vähentämistavoite: hallitus asetti vuosia 2006–2009 koskevassa kehyspäätöksessään tavoitteeksi lisätä tuottavuutta ja tehokkuutta siten, että ainoastaan puolet valtion henkilöstön poistuman johdosta vapautuvista työpaikoista täytetään.
Vähennyksiä ja alueellistamisen kaikuja
Vastasin liikenne- ja viestintäministeriön talousyksikössä vuosina 2007–2009 työskennellessäni hallinnonalan tuottavuusohjelman koordinoinnista. Ohjelmassa jokaiselle virastolle ja laitokselle asetettiin htv-vähentämistavoite, joka oli suhteutettu viraston kokoon. Yhteistyössä virastojen kanssa varmistettiin, että asetetut tavoitteet myös saavutetaan. Harjoituksen vaikeuskerrointa kasvatti talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävistä vapautuneiden htv-resurssien haltuunotto, sillä osa näistä resursseista ohjattiin perusteilla olevaan talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukseen (Palkeet). Keskus ryhtyi sittemmin tuottamaan palveluja virastoille ja laitoksille ja teki sen lähes yhtä edullisesti kuin virastot olivat itse aiemmin tehneet. Alueellistamisella on aina hintansa.
Teknisesti puhdas suoritus
Vanhasen I hallituksen käynnistämän tuottavuuden toimenpideohjelman seuranta toteutettiin kaikkien tieteen ja taiteen sääntöjen mukaisesti. Tilastokeskus vastasi laskennan suunnittelusta ja toteutuksesta. Seuranta toteutettiin parivuositarkasteluna, jossa rätinkiin vietiin tuotettujen suoritteiden määrät sekä niihin kohdennetut panostiedot. Lisäksi laskelmiin tehtiin asianmukaiset indeksikorjaukset. Lopputuloksena laskenta tuotti tiedot viraston työn tuottavuuden ja kokonaistuottavuuden muutoksesta yhden vuoden ajalta.
Ei merkittäviä vahinkoja
Vaikka ensimmäinen tuottavuusohjelma oli käytännössä lähes puhtaasti henkilöstön vähentämisohjelma – pienellä alueellistamisen twistillä höystettynä – sen ei ole osoitettu vaikuttaneen merkittävästi työpaikkojen ilmapiiriin tai työhyvinvointiin. Kangasharju ja Pääkkönen osoittivat tutkimuksessaan (VATT Tutkimukset 159, 2010), että valtion virastoissa ja laitoksissa työn tuottavuuden kasvun ja työhyvinvoinnin välillä ei ole negatiivista yhteyttä. He myös totesivat tässä ensimmäisen tuottavuusohjelman toimeenpanon jälkeen toteutetussa tutkimuksessaan, että ”valtion työntekijät vaikuttavat vähintään yhtä tyytyväisiltä työhönsä kuin muidenkin sektoreiden työntekijät, ja työhyvinvoinnin taso on varsin korkea”. Oma tulkintani on se, että 2000-luvun alussa monissa virastoissa oli vielä ns. löysää mistä leikata. Kun henkilöstön vähentäminen toteutettiin useiden vuosien aikana luontaista poistumaa hyödyntäen, virastoilla ja laitoksilla oli riittävästi aikaa sopeutua tilanteeseen.
Julkishallinnossa tuottavuuden korjausliikkeet tehdään usein panospuolella
Tuottavuuden lisääminen on kannatettava tavoite. Tuottavuutta voidaan lisätä suoritemääriä kasvattamalla ja/tai panoksia vähentämällä. Julkishallinnossa kysynnän kasvattaminen on harvoin tarkoituksenmukaista, joten käytännössä toiminnan tuottavuuden kehittäminen tapahtuu usein panospuolella. Poikkeuksen muodostavat sellaiset palveluprosessit, joissa ei pystytä vastaamaan kysyntään (esim. sote-palvelut). Tällöin prosessin läpimenoa ja palvelutuotantoa tehostamalla voidaan jopa samalla panostuksella tuottaa enemmän suoritteita. Henkilöstön vähentäminen on tavoitteena ymmärrettävä, koska asiantuntijaorganisaatioissa henkilöstömenojen osuus kokonaisuudesta on merkittävä. Samat työt on mahdollista tehdä pienemmällä henkilöstömäärällä, jos prosesseja kehitetään mm. digitalisaation keinoin. Muita merkittäviä laskennallista tuottavuutta lisääviä keinoja ovat mm. hallinnolliset uudistukset, tilojen käytön tehostaminen sekä hankintatoimen kehittäminen.
Tuottavuusohjelma 2.0: Digitalisaatio johtotähtenä ja euro konsulttina
2000-luvun alussa tuottavuutta kehitettiin ”ottamalla käyttöön tieto- ja tietoliikennetekniikkaa ja soveltamalla sitä tuottavuutta lisäävästi”. Tavoite on pysynyt ennallaan, mutta 2020-luvulla puhutaan digitalisaatiosta ja tekoälystä. Digitalisaation ja sähköisten prosessien kehittäminen on kannatettava tavoite, jos samanaikaisesti sekä järjestelmien käyttäjäkokemus hallinnossa ja palvelutuotannossa että kansalaisten asiointikokemus paranevat. Asiointikokemuksen kehittämisessä hyviä näyttöjä ovat antaneet mm. Verohallinto ja Poliisi. Sote-palvelutuotannossa on nähty päinvastaista kehitystä, kun monien tietojärjestelmäuudistusten seurauksena henkilöstön arjessa ja ajankäytössä painopiste on siirtynyt potilastyöstä atk-puuhastelun puolelle. Hyvinvointialueilla onkin nyt erityisen paljon tuottavuuden kehittämispotentiaalia. Rahoituksen niukkuus toimii samalla kehittämisen kirittäjänä ja konsulttina.
Tekoäly tulee – en silti pidättäisi hengitystä
On ennakoitavissa, että kuluvan kevään aikana julkaistavista hallinnonalojen tuottavuusohjelmista löytyy myös tekoälyn hyödyntämiseen liittyviä kirjauksia (”selvitetään”). On tarpeetonta kysyä, ”Missä sinä olit, kun tekoäly tuli hallintoon?”. Tekoäly on jo osa digitalisaatiota ja se on ollut sitä hyvän aikaa. Tekoäly ei tule hallinnon prosesseihin kertarytinällä, vaan se tulee hallinnon digitaalisiin ratkaisuihin pieninä osasina ja elementteinä, laajoihin tietojärjestelmäkokonaisuuksiin integroituna. Kehitys tekoälyn saralla on nopeaa, mutta en silti pidättäisi hengitystä tekoälyn aikaansaamia merkittäviä tuottavuushyötyjä odotellessa. Isot laivat kääntyvät hitaasti mutta varmasti, jos niin halutaan.
Tuottavuusohjelma 2.0: Toimitilat minimiin
Koronapandemia pakotti meidät etätöihin. Siirtyminen konttoreilta koteihin ja mökeille toteutui lähes yhdessä yössä. Ihmiset tykästyivät etänä työskentelemiseen, koska se tarjoaa samalla ratkaisun moniin arjen haasteisiin. Etätyön räjähdysmäisen kasvun seurauksena virastojen ja laitosten toimitilat ovat olleet vajaakäytöllä. Hallitusohjelmaan onkin kirjattu, että ”valtion tilaohjelman tavoitteet päivitetään vastaamaan pandemian jälkeistä työn murrostilaa”. Käytännössä tämä tarkoittaa koronapandemian tyhjentämistä toimitilaneliöistä luopumista. Sellaisia tavoitteita ei löydy mistään, joissa pyrittäisiin vahvistamaan yhteisöllisyyttä ja lisäämään työpaikoilla tapahtuvan läsnätyön osuutta. Otamme annettuna työn murrostilan, jonka juurisyyt ovat meitä yllättäen ja pyytämättä kohdanneessa pandemiassa. Toistaiseksi ei ole olemassa tutkittua tietoa etänä työskentelyn vaikutuksista pitkällä aikavälillä työn tuottavuuteen tai ihmisen henkiseen ja fyysiseen terveyteen. Erityisen huolissani olen niiden nuorten jaksamisesta ja työkyvystä, jotka suorittavat tutkintonsa etänä opiskellen ja jotka lähivuosina siirtyvät työelämään työskentelemään pääsääntöisesti etänä.
Tuottavuusohjelmien jokerit ja ässät
Henkilöstöresurssien vähentämisen ja toimitilaneliöiden karsimisen lisäksi tarvitaan muitakin toiminnan tuottavuutta ja tehokkuutta parantavia toimia. Virastojen ja laitosten fuusioimista nykyistä suuremmiksi toimintayksiköiksi tulisi tarkastella kaikilla hallinnonaloilla. Esimerkiksi LVM:n hallinnonalalla on 2000-luvulla karsittu tuntuvasti virastojen lukumäärää. Tehtyjen fuusioiden hyödyt näkyvät mm. sisäisen palvelutuotannon tehostumisena, mutta hyötyjen täysi realisoituminen ottaa oman aikansa. Siksi toimiin olisi ryhdyttävä kaikilla hallinnonaloilla pikimmiten. Tälläkin hetkellä on olemassa lukuisia virastokeskittymiä, joissa vieri vieressä toimivissa virastoissa on jokaisessa omat sisäiset hallintopalvelunsa. Tukipalvelutuotannon tehostamisen ohella virastojen ja laitosten tuottamia ns. substanssipalveluja tulee arvioida kriittisesti. Tarpeettomien ja ei-lakisääteisten palvelujen tuottamisesta tulisi luopua.
Näemmekö metsän puilta?
Valtion virastojen ja laitosten toiminnan tuottavuutta kehitettäessä riskinä on liika fokusoituminen suoritteisiin ja tuotoksiin sekä niiden tuottamiseen käytettyihin panoksiin. Tässä tuottavuuslaskennan kannalta oikeaoppisessa tarkastelussa saattaa helposti unohtua se tosiasia, että kaikki valtion virastot ja laitokset on perustettu edistämään yhteiskunnallista vaikuttavuutta jollakin yhteiskunnan ja elämän osa-alueella. Suoritteet ja tuotokset ovat välineitä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden aikaansaamisessa. Tuottavuuden kehittämistoimien yhteyttä toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehittymiseen olisikin siksi välttämätöntä arvioida tuottavuusohjelmia valmisteltaessa ja niitä toteutettaessa.
